SALA ACCIDENTAL
MAGISTRADO PONENTE: LEVIS IGNACIO ZERPA
Exp. Nº 2005-5473
Adjunto a Oficio N° 05-3085 de fecha 05 de octubre de 2005, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente contentivo del recurso planteado por el abogado Hugo Argotti Córcega, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 62.625, actuando con el carácter de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO ANZOÁTEGUI, por medio del cual solicitó la interpretación del artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
La remisión se efectuó con ocasión de la sentencia dictada por la mencionada Sala en fecha 05 de agosto de 2005, en la que declaró la competencia de esta Sala Político-Administrativa para conocer del caso.
El 03 de noviembre de 2005 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini a los fines de decidir la declinatoria de competencia.
La Sala por decisión N° 06505 de fecha 13 de diciembre de 2005, se declaró competente para conocer el recurso de interpretación, lo admitió y ordenó que se notificase a la Procuraduría General de la República, al Ministerio Público, a la Defensoría del Pueblo y a la Contraloría General de la República.
El Juzgado de Sustanciación por auto de fecha 02 de febrero de 2006, acordó practicar las notificaciones ordenadas en el fallo antes identificado y librar un cartel de emplazamiento a los interesados.
El 05 de abril de 2006, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de emplazamiento antes referido, el cual fue retirado y consignada su publicación por la parte solicitante.
Mediante escrito de fecha 18 de mayo de 2006, las abogadas Mónica Gioconda Misticchio Tortorella e Iris Thamara Guerra de Sanz, inscritas en el INPREABOGADO bajo los números 47.196 y 18.683, respectivamente, en su carácter de representantes de la Contraloría General de la República, emitieron su opinión en el presente caso.
Por escrito de fecha 18 de mayo de 2006, la abogada Yutsi del Valle Peñalver V., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 97.997, en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, emitió opinión en la presente causa.
En la misma fecha, mediante escrito el ciudadano Pedro José Gómez Alcalá, titular de la cédula de identidad N° 8.352.936, en su condición de “Funcionario Público de Carrera Administrativa, adscrito a la Dirección de Presupuesto con el cargo de Jefe Técnico Administrativo III y al Servicio de la Gobernación del Estado Anzoátegui”, asistido por el abogado Wilmer R. Partidas Rangel, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 5.819, se hizo parte interesada.
También el 18 de mayo de 2006, el ciudadano José Hurtado Moy, titular de la cédula de identidad N° 8.236.687, en su condición de “Funcionario Público de Carrera Administrativa adscrito a la Dirección de Educación con el cargo de Jefe Técnico III y al Servicio de la Gobernación del Estado Anzoátegui”, asistido por el abogado Wilmer R. Partidas Rangel, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 5.819, se hizo parte interesada.
Por diligencias de fecha 23 de mayo de 2006, los ciudadanos Pedro José Gómez Alcalá y José Hurtado Moy, antes identificados, consignaron recaudos. En la misma fecha también mediante diligencia los referidos ciudadanos otorgaron poder apud acta al abogado Wilmer R. Partidas Rangel, antes identificado.
Mediante escrito de la misma fecha, el abogado Carlos Enrrique Martínez Barrios, en su carácter de Secretario General del Sindicato Gremial de Empleados Administrativos de la Gobernación del Estado Anzoátegui (SUGREGANZ), solicitó que al referido sindicato se le permita participar en este proceso como tercero interesado.
Por escrito de fecha 25 de mayo de 2006, el abogado Agustín Gómez Marín, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 9.140, en su carácter de apoderado judicial del Sindicato de los Trabajadores Activos y Jubilados de la Contraloría, Procuraduría y Consejo Legislativo del Estado Anzoátegui (SINTRACOPROAL), se hizo parte interesada en el presente proceso.
También por diligencia de fecha 25 de mayo de 2006, el ciudadano José Hurtado Moy solicitó la sustanciación del escrito mediante el cual manifestó su interés en el recurso de interpretación interpuesto.
El Juzgado de Sustanciación mediante auto de fecha 30 de mayo de 2006, acordó pasar el expediente a la Sala en vista de que constaban en autos las notificaciones ordenadas en fecha 02 de febrero del mismo año.
El 13 de junio de 2008, se fijó el acto de informes para el 13 de julio de 2006.
Mediante diligencia de fecha 20 de junio de 2006, el abogado Wilmer R. Partidas Rangel, antes identificado, consignó poder que le fuera otorgado por el ciudadano Edgar Alfonso Coronado García, titular de la cédula de identidad N° 8.200.265, indicando el referido abogado que su mandante es tercero interesado en la presente causa.
El 13 de julio de 2006, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, se dejo constancia de la comparecencia de la parte solicitante, de la representación de la Contraloría General de la República, de la representación de la Procuradora General de la República, de la representante del Ministerio Público, del apoderado judicial de los ciudadanos Edgar Alfonso Coronado García, Pedro José Gómez Alcalá y José Hurtado Moy, del abogado Rafael Molina asistiendo al Secretario General del Sindicato Unión Gremial de Empleados Administrativos de la Gobernación del Estado Anzoátegui (SUGREGANZ) y del apoderado judicial del Sindicato de los Trabajadores Activos y Jubilados de la Contraloría, Procuraduría y Consejo Legislativo del Estado Anzoátegui (SINTRACOPROAL), quienes expusieron sus alegatos, consignando posteriormente la representación de la Contraloría ý Procuraduría General de la República, Ministerio Público y los ciudadanos Pedro José Gómez, José Hurtado Moy y Edgar Alfonso Coronado García sus conclusiones escritas.
Por diligencia de fecha 25 de julio de 2006, el Magistrado Emiro García Rosas, se inhibió de conocer la presente causa.
Mediante escrito de fecha 27 de julio de 2006, la parte accionante hizo consideraciones, rechazando la solicitud de inadmisibilidad planteada por el Ministerio Público.
El 01 de agosto de 2006, se declaró procedente la inhibición formulada por el Magistrado Emiro García Rosas, y se acordó convocar al respectivo suplente o conjuez.
Por comunicación de fecha 17 de octubre de 2006, la abogada Firely C. Navarro A., en su carácter de Segunda Suplente, se excusó de aceptar la convocatoria para constituir la Sala Accidenta l.
Mediante comunicación de fecha 29 de noviembre de 2006, la abogada Miriam Elena Becerra Torres, en su carácter de Tercera Suplente, aceptó la convocatoria para constituir la Sala Accidental.
El 31 de enero de 2007, se constituyó la Sala Accidental que habría de continuar conociendo del presente caso, la cual quedó integrada de la siguiente manera: Presidenta: Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta: Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; Magistrados: Levis Ignacio Zerpa, Hadel Mostafá Paolini; Magistrada Suplente: Miriam Elena Becerra Torres. Se designó como ponente a la prenombrada suplente.
Por escrito del 06 de febrero de 2007, el solicitante hizo consideraciones y pidió que se constituyese la Sala Accidental.
Mediante escrito de fecha 22 de marzo de 2007 un grupo de presuntos trabajadores de la Gobernación del Estado Anzoátegui, asistidos por el abogado Carlos Enrrique Martínez Barrios, en su carácter de Secretario General del Sindicato Gremial de Empleados Administrativos de la Gobernación del Estado Anzoátegui (SUGREGANZ), hicieron consideraciones.
En escrito de fecha 08 de mayo de 2007, el Procurador General del Estado Anzoátegui pidió que el escrito consignado en fecha 27 de marzo de 2007 fuese desestimado.
Mediante diligencia de fecha 09 de enero de 2008, el abogado Luis Alberto Lugo Sánchez, en su carácter de apoderado judicial de la Procuraduría General del Estado Anzoátegui, solicitó que se dictase sentencia.
Por escrito de fecha 30 de enero de 2008, la abogada Ramona Omaira Camacho Carríon, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 39.030, en su carácter de Procuradora del Estado Bolivariano de Miranda, presentó escrito de adhesión.
En escrito de fecha 10 de junio de 2008, el abogado Carlos Martínez Barrios, antes identificado, en su carácter de Secretario General del Sindicato Unión Gremial de Empleados Administrativos de la Gobernación del Estado Anzoátegui, solicitó que se emitiese un pronunciamiento en la presente causa.
El 30 de julio de 2008, se reasignó la ponencia al Magistrado Levis Ignacio Zerpa.
Mediante escrito de fecha 08 de enero de 2009, el representante de la Procuraduría General del Estado Anzoátegui, hizo consideraciones y consignó recaudos.
Por escrito dirigido a la Presidenta de la Sala de fecha 12 de marzo de 2009, nuevamente el abogado Carlos Martínez Barrios, antes identificado, en su carácter de Secretario General del Sindicato Unión Gremial de Empleados Administrativos de la Gobernación del Estado Anzoátegui, solicitó que se emitiese un pronunciamiento en la presente causa; indicando: “(…) desde el 03 de marzo de 2005 fecha en que el Procurador presento el Recurso de Interpretación, la Gobernación del Estado Anzoátegui, suspendió el otorgamiento del beneficio de jubilaciones que se venía realizando a través de la Convención Colectiva, alegando, que mientras la Sala Político Administrativa no se pronuncie en referencia al recurso interpuesto, no otorgará jubilaciones; como se podrá dar cuenta ciudadana Magistrada los empleados de la Gobernación del Estado Anzoátegui, desde el 03-03-2005, se encuentran en un limbo jurídico, en relación al beneficio de jubilación, ya que hasta la presente fecha, la Sala Político Administrativa no se ha pronunciado al respecto, trayendo como consecuencia que un número importantísimo de empleados que superan las ochocientas (800) personas, esperan jubilaciones de acuerdo a la Convención Colectiva, vean truncados sus derechos laborales. (…)”.
I
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE INTERPRETACIÓN
El 03 de marzo de 2005, el abogado Hugo Argotti Córcega, actuando con el carácter de Procurador General del Estado Anzoátegui, presentó escrito ante la Sala Constitucional mediante el cual interpuso recurso de interpretación de la norma contenida en el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, “y su relación tanto con la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Anzoátegui, como con los contratos colectivos … a los fines de que con la interpretación emanada de esta Sala se despejen las dudas sobre la aplicación de los instrumentos jurídicos federales señalados…”. Fundamentó su solicitud en las siguientes razones:
Que las gobernaciones, municipalidades y otros entes federativos han venido otorgando beneficios de jubilación y pensión a empleados o funcionarios públicos que han cumplido con los extremos de edad, antigüedad, salarios o sueldos devengados y demás condiciones legales, exigidos por los instrumentos jurídicos que contienen tales beneficios.
Que el 27 de septiembre de 2004, el Concejo Legislativo del Estado Anzoátegui recibió un Oficio-Circular N° 07-00-3, emanado de la Contraloría General de la República, donde los exhortaba a “derogar los beneficios de Pensión de Jubilación reseñado en este escrito, otorgados por los entes prenombrados”, en atención a la decisión dictada por la Sala Constitucional en fecha 03 de agosto de 2004, en la que se anuló la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones de los Funcionarios en Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal.
Señala que la Sala Constitucional “… ha reiterado la DEROGACIÓN in comento, haciéndolo extensivo a la prohibición de legislar sobre la materia en los casos planteados, toda vez que es potestad hacerlo en forma exclusiva por la Asamblea Nacional. No obstante, no sabemos exactamente, si la abstención de legislar sobre la materia es de cobertura nacional, y si los Decretos que existen actualmente y que ha otorgado recientemente este beneficio, como ha sucedido en esta entidad federal, deben ser DEROGADOS por otros Decretos, suspendiendo dichos beneficios o si de hacerlos no estaríamos en presencia de un ABUSO DE PODER, tanto para CONCEDERLOS como para DEROGARLOS.”
Que resulta importante señalar que en el Estado Anzoátegui se encuentra vigente la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Anzoátegui del 21 de julio de 1998.
Que el 14 de octubre de 2004, el ex Gobernador del Estado Anzoátegui, David de Lima, con base en la precitada Ley, otorgó el beneficio de jubilación a cinco (5) altos funcionarios de su gobierno, lo que motivó a que las nuevas autoridades solicitaran a la Procuraduría General del Estado Anzoátegui un dictamen sobre la procedencia legal de las mencionadas jubilaciones.
Que en virtud de lo anterior, dichos altos funcionarios jubilados presentaron un escrito ante el mismo Despacho, argumentando que los beneficios otorgados estaban ajustados a derecho, particularmente citando el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, así como la IV Convención Colectiva de Condiciones de Trabajo de los Funcionarios Públicos Dependientes de la Gobernación del Estado Anzoátegui.
Que con ocasión a lo anterior, la Junta Directiva del Sindicato de Trabajadores Activos y Jubilados de la Contraloría, Procuraduría y Concejo Legislativo del Estado Anzoátegui (SINTRACOPROAL) introdujo en fecha 19 de noviembre de 2004 un escrito ante la Cámara Legislativa del Estado Anzoátegui, mediante el cual pretenden justificar “el derecho a la jubilación de sus agremiados con base al Contrato Colectivo que los agrupa en donde se acuerda dicho beneficio laboral”, señalando que el exhorto formulado por la Contraloría General de la República, “no puede ejecutarse en relación al Régimen de Pensiones y Jubilaciones prevista (sic) en nuestra convención colectiva, ya que el mismo por tener el carácter de irrenunciable e intangible conforme a nuestra propia Constitución y a la imposibilidad que tiene la administración pública …, de hacer control difuso de la Constitución …, nuestro ordenamiento jurídico mantiene plena vigencia....”.
Que el Sindicato Unión Regional de Empleados Públicos del Estado Anzoátegui (UREP-ANZ) sostienen las mismas afirmaciones del prenombrado sindicato.
Que existe una duda “sobre la procedencia o no del derecho de jubilación otorgado por la Administración Pública del Estado Anzoátegui con base a su ley estadal sobre jubilaciones y los contratos colectivos que rigen a sus empleados y funcionarios públicos”.
Por las razones antes expuestas, solicita a esta Sala interprete el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, “y su relación tanto con la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Anzoátegui, como con los contratos colectivos … a los fines de que con la interpretación emanada de esta Sala se despejen las dudas sobre la aplicación de los instrumentos jurídicos federales señalados …”.
II
DE LA NORMA OBJETO DE INTERPRETACIÓN
El artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, objeto del presente recurso de interpretación, establece:
“Los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos a través de convenios o contratos colectivos seguirán en plena vigencia y en caso de que sus beneficios sean inferiores a lo establecido en esta Ley, se equipararán a la misma. Estos regímenes se harán contributivos en forma gradual y progresiva en los términos que establezca el Reglamento, en la oportunidad en que se discuten los convenios o contratos colectivos. La ampliación futura de esos beneficios deberán ser autorizados por el Ejecutivo Nacional. Las jubilaciones y pensiones a que se refiere este artículo, seguirán siendo pagadas por los respectivos organismos. Los beneficios salariales obtenidos a través de la contratación colectiva para los trabajadores activos, se harán extensivos a los pensionados y jubilados de los respectivos organismos.”
III
DE LOS INFORMES PRESENTADOS POR LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La abogada María Luz Revollo Blanco, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 49.813, en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, expuso:
Que en el otorgamiento del beneficio de la jubilación el Estado debe velar porque la retribución sea justa, atendiendo a las condiciones en las que se desarrolla tal prestación de servicio, uniformando los requisitos exigidos cuando ello sea posible, en razón de la función o labor desempeñada.
Que de un análisis a nuestro Texto Fundamental, se desprende que la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional tiene la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, y la jubilación de un funcionario público se encuentra dentro de ese régimen.
Que la intención del constituyente de unificar el régimen de pensiones y jubilaciones se ve reafirmada en el artículo 147 de la Carta Magna.
Que en el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no se le atribuye a los Consejos Legislativos la competencia para legislar en materia de seguridad social.
Que el régimen de jubilaciones y pensiones está regulado en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la cual extiende su aplicación a todos los órganos centralizados y descentralizados descritos en su artículo 2.
Que por ende el Consejo Legislativo del Estado Anzoátegui no tiene competencia para dictar la ley que regula jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados al servicio del poder público del referido Estado.
Que la Sala Constitucional de este Alto Tribunal ha dictado múltiples decisiones en casos similares en las que los Estados han dictado leyes en materia de jubilaciones y pensiones, entre ellas: 1. sentencia N° 1.759 de fecha 25 de septiembre de 2001 que anula la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Yaracuy; 2. sentencia N° 359 de fecha 11 de mayo de 2000 que anula la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Lara.
Que de las decisiones de la Sala Constitucional se evidencia, que ha sido reiterado el criterio en cuanto a que la materia de jubilaciones y pensiones es competencia del Poder Público Nacional.
Que debe destacarse la decisión de la Sala Constitucional N° 1.452 de fecha 03 de agosto de 2004, en la que se anuló la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, en la que se indicó: “se exhorta a todos esos órganos deliberantes a derogar sus normas sobre esa materia, sin esperar a que sean impugnadas, así como a no legislar esos aspectos en lo sucesivo”.
Que no queda lugar a dudas que ese exhorto está dirigido a todos los Estados que hayan legislado sobre la materia.
Que en lo que respecta a las convenciones colectivas, de un análisis del artículo 27 que nos ocupa se desprende “que las jubilaciones y pensiones en el sector público, a saber la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, Central y Descentralizada, se rigen por la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, así como por las previsiones contenidas en las convenciones colectivas de trabajo que hayan consagrado regímenes de jubilación anteriores a la vigencia de referido instrumento legal, siempre que resulten más favorables para los beneficiarios del derecho.”
Que “la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, data del año 1986 y las contrataciones colectivas a que hace referencia el recurrente y que cursan en el expediente judicial son del año 1998; en consecuencia, para ampliar los beneficios a los trabajadores por medio de la Convención Colectiva debió ser solicitada la correspondiente autorización al Ejecutivo Nacional, lo que no se evidencia de los recaudos consignados al expediente judicial”.
Que “Admitir la negociación de dicho régimen a través de las convenciones colectivas de trabajo sin la autorización del Ejecutivo Nacional, significaría alterar o modificar la propia estructura legal de la Administración, pues no se cumpliría la ley, lo cual sin lugar a equívocos implicaría la violación y trasgresión de la legalidad del sistema, desnaturalizándose la esencia misma del estatuto, ya que éste al ser impuesto por el Estado, tiene un carácter imperativo, no susceptible de ser modificado por convenios particulares que atenten contra la propia legalidad”.
Que “En consecuencia, las previsiones en materia de jubilaciones y pensiones que se hubieren pactado en las convenciones colectivas celebradas por los diferentes sindicatos, no tienen validez si no han cumplido el requisito de aprobación del Ejecutivo Nacional”.
IV
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
La abogada Miriam Omaira Pineda de Fariñas, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 13.962, en su carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público, antes identificada, emitió su opinión, en los siguientes términos:
Que luego de analizar el escrito presentado se desprende que el solicitante ciertamente no pretende la interpretación del artículo 27 en referencia, sino lo que persigue es que se le instruya sobre cuál es la norma aplicable a los funcionarios públicos del Estado Anzoátegui, en relación al derecho a la jubilación, “pues su duda estriba en determinar si el Estatuto identificado aún está vigente, o si por el contrario debe aplicar el decreto N° 107 de fecha 24 de octubre de 2004, dictado por el Gobernador del Estado Anzoátegui para la época, y finalmente con la decisión que emita la Sala Político Administrativa, elaborar el dictamen sobre la procedencia de cinco (5) jubilaciones otorgadas por el identificado gobernador en fecha 14 de octubre de 2004. (…)”
Que nos encontramos ante un recurso de colisión, pues la situación tal y como fue planteada por el recurrente trata sobre una colisión de normas legales, por cuanto sobre un mismo hecho, esto es la jubilación, a criterio del accionante existen disposiciones distintas, y “en consecuencia pretende inducir a la Sala Político Administrativa para que dé una interpretación de una norma que es bien clara y no constituye o genera en sí duda alguna”.
Que no obstante lo anterior, estima necesario indicar que en el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se reconoce a toda persona el derecho a la seguridad social, por lo que en ejecución de dicha norma la Asamblea Nacional aprobó la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, la cual entró en vigencia el 30 de diciembre de 2002.
Que antes de la entrada en vigencia de la referida ley y de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, existía la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional y también existían una serie de regímenes especiales de pensiones y jubilaciones.
Que en vista de lo anterior, en el Título V de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social se contempla un régimen de transición cuyo objeto es garantizar la evolución del anterior sistema al actual.
Que específicamente en los artículos 134 y 148 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, se establece que una vez que se dicte la Ley sobre el Régimen de Pensiones y otras Asignaciones Económicas sería derogada la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, la cual contiene actualmente el régimen general de pensiones y jubilaciones del sector público.
Que dado que aún no ha sido dictada la Ley sobre el Régimen de Pensiones y otras Asignaciones Económicas la Sala Constitucional de este Alto Tribunal en sentencia N° 1.452 del 03 de agosto de 2004 exhortó a los Consejos Legislativos Estadales y Municipales a derogar las normas sobre Seguridad Social que esten vigentes en sus entidades y a no legislar en lo sucesivo en esa materia.
Que en consecuencia “dado que lo que pretende el recurrente es que se resuelva una consulta, es decir que el tribunal se pronuncie y le dé la solución de un conflicto concreto entre particulares y un órgano público, con una evidente intención de lograr una opinión previa sobre una caso en concreto, esto es las jubilaciones de funcionarios públicos estadales, así como la vigencia o no del referido Estatuto, la aplicación de disposiciones contractuales, todo lo relacionado con el derecho adquirido a la jubilación esta Fiscalía estima que el presente Recurso independientemente de la calificación que le dio el recurrente, debe ser desestimado por el máximo Tribunal de la República y así respetuosamente lo solicito”.
V
OPINIÓN DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La representación de la Contraloría General de la República, considera:
Que como lo ha resaltado la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, los preceptos constitucionales concernientes a la materia de prevención y seguridad social en general, sea funcionarial o no, atribuyen única y exclusivamente al Poder Nacional, por órgano de la Asamblea Nacional la competencia para legislar sobre dicha materia.
Que la Sala Constitucional exhortó el cumplimiento de la Constitución, dejando claramente sentado que resulta inconstitucional que los Estados o Municipios dicten leyes y ordenanzas en materia de seguridad social.
Que la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipio fue publicada en la Gaceta Oficial N° 3.850 Extraordinario, de fecha 18 de julio de 1986, con el propósito de someter a todos los funcionarios o empleados públicos a un régimen único.
Que “de las actas que conforman el expediente signado con el Nro. 05-5473 llevado por este órgano jurisdiccional, se observa con diáfana claridad que todos los instrumentos normativos que la parte actora consignó junto con su recurso de interpretación (Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados al Servicio del Poder público del Estado Anzoátegui, Convención Colectiva de Trabajadores Activos y Jubilados al Servicio de la Contraloría, procuraduría y Consejo Legislativo del Estado Anzoátegui Afiliados a SINTRACOPROAL, Convención Colectiva de los Trabajadores al Servicio del Poder Legislativo del Estado Anzoátegui, Contrato Colectivo del Personal Administrativo UREP-ANZ), tienen una data posterior a la fecha de entrada en vigencia de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración pública Nacional, de los Estados y de los Municipios (18-07-1986), por lo que mal puede pretenderse aplicar dichos instrumentos y otorgar, con fundamento en los mismos, beneficios de jubilación y pensiones, pues, ello sin lugar a dudas, se traduce, en un flagrante desacato al exhorto que de manera reiterada ha venido haciendo este Máximo Tribunal”.
Que “En definitiva, resulta evidente que por ser la materia de prevención y seguridad social de reserva legal, sólo puede ser regulada por la Asamblea Nacional, por lo que cualquier instrumento normativo (leyes estadales, ordenanzas, decretos, convenciones) que se hubiere dictado en dicha materia deben ser derogados y/o desaplicados en atención a las reiteradas exhortaciones realizadas tanto por la Sala Constitucional en sus distintos fallos, como por la Contraloría General de la República, so pena de incurrir en usurpación de funciones del Poder Legislativo Nacional y en violación del principio de reserva legal nacional contenido en la Constitución”.
VI
DE LA INTERVENCIÓN DE LOS CIUDADANOS PEDRO JOSÉ GÓMEZ ALCALÁ, JOSÉ HURTADO MOY Y EDGAR ALFONZO CORONADO GARCÍA
El abogado Wilmer R. Partidas R., antes identificado, en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos Pedro José Gómez Alcalá, en su condición de “Funcionario Público de Carrera Administrativa, adscrito a la Dirección de Presupuesto con el cargo de Jefe Técnico Administrativo III y al Servicio de la Gobernación del Estado Anzoátegui”, José Hurtado Moy, en su condición de “Funcionario Público de Carrera Administrativa adscrito a la Dirección de Educación con el cargo de Jefe Técnico III y al Servicio de la Gobernación del Estado Anzoátegui” y Edgar Alfonso Coronado, en su condición de “Funcionario Público de Carrera Administrativa al servicio de la Gobernación del Estado Anzoátegui”, por escritos separados señaló en idénticos términos lo siguiente:
“(…) Sexto: Que el existir un derecho adquirido reconocido, disfrutado, vigente y estipulado en la IV Convención Colectiva de Trabajo como lo es el Régimen de Jubilación y Pensiones y que es aplicable indiscutiblemente para situaciones pasadas, presentes y futuras al Funcionario o Empleado Público al servicio de la Gobernación del Estado Anzoátegui, dicho derecho adquirido bajo ninguna circunstancia se puede aceptar ni permitir que ningún tercero desmejore las condiciones de trabajo o disminuya los derechos adquiridos y así como también la intangibilidad de los mismos; es decir la imposibilidad de alterar y tocar los derechos y beneficios laborales pactados de conformidad con el artículo 511 y 512 de la Ley Orgánica del Trabajo. Todo en base a la existencia de otro principio novedoso estipulado en el artículo 89 numeral 1ro de la Carta Magna como lo es la intangibilidad y progresividad de los derechos sociales y laborales y la irrenunciabilidad de los mismos. (…)”
Octavo: Que actualmente se encuentra vigente la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Anzoátegui la cual contempla en el artículo 73 la posibilidad que por medio de Convenios o Contratos Colectivos los Funcionarios o Empleados Públicos pueda contemplarse un régimen mas favorable. (…)
Noveno: Que en el Estado Anzoátegui, el actual Ejecutivo Regional reconoce y otorgo en el 2005 tanto a docentes, obreros y Funcionarios o Empleados Públicos al Servicio de la Gobernación del Estado Anzoátegui jubilaciones y pensiones de conformidad con los régimen legales existentes de cada uno de eso sectores, lo que indica y se demuestra el reconocimiento y disfrute de los derechos adquiridos. (…)
Décimo: Que la materia que es objeto de interpretación ante la majestad de esta honorable Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia tiene un gran contexto de contenido social, humano y laboral y lo que necesariamente es obligatorio el uso del orden de prelación para la resolución del caso en cuestión tal cual como lo estipula el artículo 60 del la Ley Orgánica del Trabajo y donde las Convenciones Colectivas de trabajo tienen un orden de preferencia de su aplicación y mas si en esos acuerdos se establecen derechos adquiridos.
Por todo lo anteriormente expuesto, a continuación determinamos el presente petitorio:
-Que el presente escrito sea sustanciado, admitido y decidido conforme a derecho y que la interpretación que se adopte tomen en cuenta todos los planteamientos anteriormente señalados, de manera que esta majestuosa Sala frente a criterio tradicionales y ambiguos en el tiempo sobre un punto tan sensible y delicado como lo es el tema de las Jubilaciones y Pensiones del sector publico, se dedica a cambiar y dar un salto amplio hacia la modernidad en la interpretación del asunto planteado. (…)”
VII
DE LA INTERVENCIÓN DE LA PROCURADURÍA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA
La abogada Ramona Omaira Camacho Carrión, en su carácter de Procuradora del Estado Bolivariano de Miranda, manifestó su criterio acerca de la aplicación del artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados Públicos, y en tal sentido expuso:
Que el artículo 27 antes referido no puede ser fundamento legal para que los docentes al servicio de la Administración Pública, bien sea, Nacional, Estadal o Municipal se les otorgue el beneficio de jubilación con base a cláusulas establecidas en los contratos colectivos, ya que con esas cláusulas se infringió la reserva legal que el constituyente estableció “para la Asamblea Nacional que sobre la materia de seguridad social, y en tal sentido las mismas son inaplicables por estar viciadas de nulidad absoluta”.
Que en el artículo 148 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social se derogaron todas las disposiciones que contraviniesen ese cuerpo normativo, incluidas las cláusulas de los contratos colectivos que regulaban la materia de jubilaciones, ya que dichas cláusulas no sólo infringen la reserva legal sino que las mismas no cumplen con los principios que exige la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que el artículo 134 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social establece que la ley aplicable para otorgar jubilaciones y pensiones a los funcionarios públicos, es la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.
Que a su vez el artículo 4 de la referida ley excluye de su aplicación a los funcionarios cuyo régimen de jubilación o pensión esté consagrado en leyes nacionales, como es el caso de los docentes, ya que el artículo 106 de la Ley Orgánica de Educación establece los requisitos y el porcentaje para las jubilaciones de los educadores.
Que debe traerse a colación las sentencias N° 2.338 del 21 de noviembre de 2001 y 1.452 del 03 de agosto de 2004, dictadas por la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, pues de dichos fallos se puede precisar que como principio general que al estipularse en los contratos colectivos disposiciones que regulan materias de seguridad social, se infringe la reserva legal que el constituyente ha previsto como competencia exclusiva de la Asamblea Nacional.
Que se puede considerar que la autoridad o ente que suscriba acuerdos que se refieran a la materia de seguridad social incurriría en usurpación de funciones, lo cual trae como consecuencia que esas normas sean nulas y esa autoridad estaría incurriendo en responsabilidad civil, penal y administrativa tal como lo disponen los artículos 138 y 139 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que “de conformidad con el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, nuestro país es un Estado democrático y social de derecho y de justicia, que propugna como valores superiores de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos y de conformidad con el artículo 86 ejusdem, toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección entre otras contingencias, las siguientes: enfermedad, invalidez, vejez, viudedad y cualquier otra circunstancia de previsión social”. (Sic)
Que en tal sentido, “aun cuando la procuraduría mantiene el criterio previamente expresado sobre la interpretación y aplicabilidad del artículo 27 de la Ley del Estatuto del Régimen, existen otras interpretaciones como la que expresan los sindicatos de educación del Estado Bolivariano de Miranda, ya previamente manifestada, de tal forma que existen dudas sobre el alcance de la referida norma y los efectos que su aplicación o no pudieran causar para otorgar las jubilaciones o pensiones en los administrados, y siendo que las normas constitucionales dan preeminencia a los derechos humanos y sociales, se hace necesario que esa honorable Sala dentro de sus competencias despeje tales dudas”.
VIII
DE LA INTERVENCIÓN DEL CIUDADANO CARLOS ENRIQUE MARTÍNEZ BARRIOS, EN SU CONDICIÓN DE SECRETARIO GENERAL DEL SINDICATO UNIÓN GREMIAL DE EMPLEADOS ADMINISTRATIVOS DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO ANZOÁTEGUI (SUGREGANZ)
El ciudadano Carlos Enrique Martínez Barrios, en su carácter de Secretario General del Sindicato Unión Gremial de Empleados Administrativos de la Gobernación del Estado Anzoátegui (SUGREGANZ), indicó:
Que debe declarase la inadmisibilidad del recurso de interpretación por cuanto el mismo no cumple con los requisitos establecidos por esta Sala en sentencia Nº 708 de fecha 22 de mayo de 2002.
Que la parte solicitante no indicó el motivo de la interpretación, es decir cuáles son los vacíos, ambigüedades o contradicciones que el artículo 27 en referencia contiene.
Que con el presente recurso se estaría sustituyendo un recurso procesal existente, como lo es el de colisión “en el sentido de que, al existir una Convención Colectiva –que por mandato legal sus efectos son equiparables a la Ley- cuyos mandatos ‘colidirían’ con los legales, tal como lo hace ver el recurrente, lo procedente era -en este caso- ejercer el recuso de colisión de leyes.”
Que “en el presente caso se estaría acumulando a la pretensión (interpretación legal) otro recurso de naturaleza diferente, es decir, totalmente incompatible, como lo es el recurso de colisión. Ciudadanos Magistrados, tal como se puede apreciar del escrito contentivo del recurso de interpretación, el recurrente no pretende una interpretación del artículo 27 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios, si no más bien, busca que se determine si dicho artículo es aplicable a raíz de la declaratoria de nulidad por parte de la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, de una Ordenanza Municipal que establecía parámetros similares a los de la ley señalada, y en razón de la existencia de la Convención Colectiva de Trabajo”.
Que la parte recurrente pretende obtener una opinión previa para la solución de un caso concreto, como lo es la situación planteada entre la Contraloría del Estado Anzoátegui y el Consejo Legislativo “en donde el titular de la Contraloría envió el oficio-Circular N° 07-00-3 al Consejo Legislativo del Estado Anzoátegui, mediante el cual exhortó al órgano legislativo a “derogar los beneficios de Pensión de Jubilación”. Es más, en el Título III del escrito que contiene el recurso de interpretación, el recurrente se refiere a una situación concreta que surge en la entidad que él representa, de este modo, se estaría desviando el objeto principal del recurso de interpretación”.
Que en el caso de que se estime que el recurso es admisible, se declare que lo establecido en la Convención Colectiva de Trabajadores Activos y Jubilados al Servicio de la Gobernación del Estado Anzoátegui, priva sobre lo preceptuado en el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, por cuanto la convención colectiva fue concebida bajo el acuerdo de voluntad de las partes en desarrollo del principio de progresividad de los derechos laborales ya que otorga mayores beneficios a los trabajadores que los establecidos en la ley.
Que según lo dispuesto en la Sala de Casación Social de este Alto Tribunal, las convenciones colectivas del trabajo tienen el mismo rango de una ley, y prelan sobre aquella en todo cuanto favorezcan al trabajador, ello conforme al principio in dubio pro operario.
Que conforme a lo establecido en el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, resulta claro que lo establecido en los contratos colectivos siempre y cuando se traten de beneficios superiores a lo establecido en la ley, prevalecen frente a los derechos y/o beneficios que establece la ley.
Que los contratos colectivos al ser producto de un acuerdo de voluntades entre las partes y al contener mayores beneficios que los contemplados en la ley, adquieren fuerza de ley, es decir sus efectos son los mismos que la ley y por tanto su aplicación es preferente por la especialidad de la materia y por ello solicita a esta Sala que declare que los contratos colectivos privan frente a la ley.
IX
DE LA INTERVENCIÓN DEL ABOGADO AGUSTÍN GÓMEZ MARÍN, EN SU CARÁCTER DE APODERADO JUDICIAL DEL SINDICATO DE LOS TRABAJADORES ACTIVOS Y JUBILADOS DE LA CONTRALORÍA, PROCURADURÍA Y CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO ANZOÁTEGUI (SINTRACOPROAL)
Indicó el referido ciudadano lo siguiente:
“(…) el recurrente, fundado en una presunta duda sobre el alcance y contenido de la supradicha disposición, recurre por ante esta honorable Sala con el fin de develar las incertidumbres que acogen al órgano Procurador y al Consejo Legislativo del Estado Anzoátegui, ambos a su vez, incitados por el exhorto de la Contraloría General de la República que riela a las presentes actuaciones judiciales, y que a juicio de nuestro representado no se encuentra vertida de manera clara y concisa en el cuerpo del escrito del recurso, es decir que la pretendida duda no se manifiesta a los ojos de un entendedor común con los atributos suficientes de fijar la expresión inteligible y concreta de la razón de ser de la misma. Mas, para mi conferente no es necesario terciar en este escrito sobre una eventual inadmisibilidad de dicho recurso, por razones de orden técnico y legal. Lo que interesa es que la intención del ciudadano Procurador es develar las cuestiones de fondo que lamentablemente encubre el recurso y que se manifiestan más en una intención concreta, que en un deseo institucional de saber y conocer la auténtica inteligencia de la interpretación y contenido de la citada interpretación legal”. (…)
La seriedad y honestidad de mi representado en relación a la problemática pública sobre la situación del régimen sobre jubilaciones y pensiones en el Estado Anzoátegui, se anticipa a toda duda, e inclusive devela la ineficacia del presente recurso por cuanto en fecha diecinueve de noviembre de dos mil cuatro (19/11/2004), en correspondencia dirigida al ciudadano Presidente, Vicepresidente y demás diputados de la Cámara Legislativa del Estado Anzoátegui, sin tapujos y artificios inconfesables, le confieso, tal como riela al folio 26-28 de la primera pieza de las presentes actuaciones procesales, (…) “que para el Sindicato no es extraño que las normas sobre seguridad social y por ende el régimen de jubilaciones y pensiones sean materia de reserva legal y por tanto, es a la Asamblea Nacional a quien corresponde, en forma exclusiva legislar sobre ella”. (…)
Fiel por lo tanto, a esa postura no entendemos por qué hay que acudir a un Recurso de Interpretación para concretar una medida que permita hacer lo que siempre se ha podido hacer. Sostuvimos y sostenemos, que es inoperante la pretensión y el fin del presente recurso, por cuanto desde el año de 1998 las pensiones y jubilaciones de los funcionarios públicos al servicio de los distintos órganos del Gobierno del Estado Anzoátegui están regulados a través de las Convenciones Colectivas de Trabajo, y los instrumentos legales estadales que están vigentes desde el año 1976, tal como se desprende de la Ley de Pensiones y Jubilaciones de los Empleados Públicos del Ejecutivo del Estado Anzoátegui, de fecha 30 de noviembre de 1976 y que anexo a este escrito, han tenido una vigencia inicua e inefectiva. (…)
Volviendo sobre la duda, considero que el artículo 27 de la Ley del Estatuto de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios Públicos y Empleados Públicos de la Administración Pública Nacional de los Estados y Municipios, permite tres (3) lecturas en relación a la problemática planteada o suscitada con el presente recurso; a saber:
PRIMERO: Sólo los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos a través de Convenios o Contratos Colectivos antes de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto en referencia, están excluidos de la aplicación del referido texto legal, y por lo tanto seguirán en plena vigencia sin que con ello se afecte el principio de reserva legal.
SEGUNDO: Los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos después de la entrada en vigencia del Estatuto, son instrumentos normativos perfectamente legales y mantienen su vigencia, siempre que los beneficios pensionísticos y jubilatorios acordados, hayan sido autorizados por el Ejecutivo Nacional.
TERCERO: Los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos a través de Convenios o Contratos Colectivos, que no hayan sido autorizados por el Ejecutivo Nacional, y que hayan sido objeto de una tolerancia administrativa pacífica, reiterada y de larga data, son legítimos y mantienen su vigencia por no haber sido legalmente impugnados en tiempo hábil por la Administración Pública Estadal o Municipal.
Presumo, que el ciudadano Procurador, motivado por una duda racional sobre la legalidad de los Convenios Colectivos vigentes en el Estado Anzoátegui, y mediante los cuales se regula el régimen de jubilaciones y pensiones de los Funcionarios Públicos de los órganos de Gobierno Federales, intenta el Recurso de interpretación para esclarecer el horizonte y fijar los criterios jurídicos que le permitan verificar si esas Convenciones Colectivas -suscritas después de la entrada en vigencia del Estatuto- fueron acordadas en flagrante violación de la reserva legal que ostenta la Asamblea Nacional en esa materia, y que por ende se perpetuó una usurpación de competencia con la suscripción de los mismos. (…)
El Estatuto no excluye la validez de los regímenes de pensión y jubilación establecidos a través de Convenios Colectivos después de la entrada en vigencia del Estatuto siempre y cuando el surgimiento de esos beneficios convencionales hayan sido autorizados por el Ejecutivo Nacional.
La ley cuando habla de autorización no establece una modalidad sobre la forma y el contenido de la misma, razón por la cual, si durante el procedimiento de negociación del Convenio a tenor de lo dispuesto en los artículos 507 al 527 de la Ley Orgánica del Trabajo, no se acredita ante el funcionario competente la autorización donde conste el beneplácito del Ejecutivo Nacional con los beneficios jubilatorios y pensionísticos que hayan acordado las partes, nada excluye ni es óbice para que esa autorización emerja de elementos objetivos claros y verificables en el contexto del ordenamiento jurídico y de la conducta concluyente de la Administración Pública Nacional y Estadal de tolerar y ejecutar pacíficamente el pacto colectivo. (…)
Allende a esos datos objetivos y legales suprareferido, que dejan el claro una autorización indiscutible del Ejecutivo Nacional para el establecimiento de acuerdos sobre materias donde se requiere la misma, mediante Convenios Colectivos, hay que resaltar la conducta de tolerancia de la Administración Pública en la ejecución reiterada de los pactos colectivos que establecen regímenes de pensión y jubilación en beneficio de los funcionarios que prestan servicio al Estado. A decir verdad, nuestro representado desde 1998 suscribió y acordó con los organismos públicos locales referidos un Contrato Colectivo donde se estableció un régimen especial sobre pensiones y jubilaciones, más beneficioso que el establecido en el Estatuto de la referencia. Ese acuerdo se ha cumplido en reiterados ejercicios fiscales, en distintas Administraciones Públicas, de manera pacífica e inequívoca lo que demuestra a ciencia cierta que no hay ningún lugar a duda que el Ejecutivo Nacional como Regional ha permitido esa negociación y por tanto, jurídicamente es la prueba irrefutable de su consentimiento y autorización tanto para su establecimiento como para su reiterada y larga vigencia.
Habrá entonces que concluir, ilustres Magistrados, que el Convenio Colectivo de Trabajo donde se estableció el régimen de pensión y jubilación de marras, con los organismos locales de la referencia y en beneficio de los funcionarios públicos al servicio de los mismos fue legítimamente concertado con arreglo al contenido del citado artículo 27 da la Ley del Estatuto en comento, y por supuesto autorizado por el Ejecutivo Nacional y Regional, lo que acredita su irrefutable validez y vigencia”. (Sic)
Prosiguió exponiendo el apoderado judicial del Sindicato de los Trabajadores Activos y Jubilados de la Contraloría, Procuraduría y Consejo Legislativo del Estado Anzoátegui (SINTRACOPROAL), que de entenderse que el Ejecutivo Nacional no dio su autorización al convenio colectivo suscrito entre los trabajadores y las autoridades regionales, debe resaltarse que el acto mediante el cual la Inspectoría del Trabajo respectiva homologó dicho convenio no fue impugnado en tiempo hábil, por lo que en su criterio es perfectamente válido.
A su vez alegó que el convenio colectivo en referencia no puede ser derogado, ya que su vigencia está garantizada por lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social.
X
PUNTO PREVIO DE LA SOLICITUD DE INADMISIBILIDAD
Señaló la Fiscal del Ministerio Público que luego de analizar el escrito presentado por el Procurador General del Estado Anzoátegui; se puede concluir que el solicitante no pretende la interpretación del artículo 27 en referencia, sino lo que persigue es que se le instruya sobre cuál es la norma aplicable a los funcionarios públicos del Estado Anzoátegui, en relación al derecho a la jubilación, “pues su duda estriba en determinar si el Estatuto identificado aún está vigente, o si por el contrario debe aplicar el decreto N° 107 de fecha 24 de octubre de 2004, dictado por el Gobernador del Estado Anzoátegui para la época, y finalmente con la decisión que emita la Sala Político Administrativa, elaborar el dictamen sobre la procedencia de cinco (5) jubilaciones otorgadas por el identificado gobernador en fecha 14 de octubre de 2004. (…)”
Agrega que nos encontramos ante un recurso de colisión, pues la situación tal y como fue planteada por el recurrente trata sobre una colisión de normas legales, por cuanto sobre un mismo hecho, esto es la jubilación, a criterio del accionante, existen disposiciones distintas, y “en consecuencia pretende inducir a la Sala Político Administrativa para que dé una interpretación de una norma que es bien clara y no constituye o genera en sí duda alguna”.
Al respecto, advierte la Sala que en el escrito presentado por el Procurador General del Estado Anzoátegui en fecha 03 de marzo de 2005, en efecto se plantean diferentes situaciones:
- Entiende el accionante que el Tribunal Supremo de Justicia, específicamente su Sala Constitucional decidió derogar las normas sobre seguridad social que se “hallen vigentes en las entidades que se señalan en dichos documentos, antes de que sean impugnadas y posteriormente anuladas por este Máximo Tribunal”.
- Considera que la Sala Constitucional “ha reiterado la DEROGACIÓN in comento, haciéndolo extensivo a la prohibición de legislar sobre la materia en los casos planteados, toda vez que es potestad hacerlo en forma exclusiva de la Asamblea Nacional”.
Ahora bien, respecto a la jurisprudencia de la Sala Constitucional plantea el accionante una duda “no sabemos exactamente, si la abstención de legislar sobre la materia es de cobertura nacional, y si los Decretos que existan actualmente y que han otorgado recientemente este beneficio, como ha sucedido en esta entidad federal, deben ser DEROGADOS por otros Decretos, suspendiendo dicho beneficio o si de hacerlo no estaríamos en presencia de un ABUSO DE PODER, tanto como para CONCEDERLOS como para DEROGARLOS”.
- Del mismo modo advirtió el accionante que en el ordenamiento jurídico del Estado al que representa se encuentra vigente la Ley de Jubilaciones y pensiones de los Funcionarios y Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Anzoátegui de fecha 21 de julio de 1998.
Concluye el actor, que se genera la duda acerca de la procedencia o no del derecho de jubilación otorgado por la Administración Pública del Estado Anzoátegui, con base a su ley estadal.
En tal sentido se advierte, que como manifestó la representante del Ministerio Público la duda planteada por el Procurador General del Estado Anzoátegui no puede ser aclarada a través del ejercicio de un recurso de interpretación, pues pretende dicho funcionario que se interprete la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional respecto a la reserva legal en la materia de seguridad social, lo cual escapa de la competencia de esta Sala, pues aparte de perseguir una interpretación sobre dichas sentencias plantea un problema de colisión de normas. Así se decide.
Ahora bien, también expone el accionante una duda acerca de la vigencia del beneficio del derecho de jubilación establecido en los contratos colectivos y su “aplicación, aunque la facultad de legislar sobre ello sea reservada a la Asamblea Nacional de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. De tal manera que el tan mencionado artículo 27 de la ley nacional ha sido y es el “gran amparo” legal para exigir el derecho a la jubilación establecido en los contratos colectivos de esta entidad federal.”
Respecto a tal pedimento, visto que se formula una duda acerca del alcance e inteligencia del artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, corresponde a la Sala conforme a lo dispuesto en el numeral 52 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela aclarar tal incertidumbre, a los fines de despejar las interrogantes respecto a la vigencia de los contratos colectivos en los que se hayan estipulado cláusulas respecto a las jubilaciones y pensiones de los funcionarios amparados por dicha ley. Así se decide.
XI
INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 27 DE LA LEY DEL ESTATUTO SOBRE EL RÉGIMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS O EMPLEADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE
LOS MUNICIPIOS
Observa la Sala que la norma a interpretar es el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 3.850 Extraordinario de fecha 18 de julio de 1986, reproducido en idénticos términos en el artículo 27 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.501 de fecha 16 de agosto de 2006, el cual consagra:
“Los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos a través de convenios o contratos colectivos seguirán en plena vigencia y en caso de que sus beneficios sean inferiores a lo establecido en esta Ley, se equipararán a la misma. Estos regímenes se harán contributivos en forma gradual y progresiva en los términos que establezca el Reglamento, en la oportunidad en que se discuten los convenios o contratos colectivos. La ampliación futura de esos beneficios deberán ser autorizados por el Ejecutivo Nacional. Las jubilaciones y pensiones a que se refiere este artículo, seguirán siendo pagadas por los respectivos organismos. Los beneficios salariales obtenidos a través de la contratación colectiva para los trabajadores activos, se harán extensivos a los pensionados y jubilados de los respectivos organismos.”
A los fines de dar respuesta a la duda planteada por la parte solicitante, respecto a la vigencia de los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos en los convenios o contratos colectivos, se estima necesario realizar las siguientes consideraciones:
Esta Sala ha establecido en anteriores oportunidades acerca de esta materia (Ver sentencia N° 00895 de fecha 30 de julio de 2008) que la interpretación o hermenéutica en su aspecto general significa actividad de mediación en los mensajes; es decir, hablar de interpretación es referirse a la labor de atribuirle sentido y significación a los mensajes emitidos. Conforme a la conocida tradición romana, interpretar es desentrañar los mensajes, las cosas y la existencia.
En la doctrina se considera tres grandes aspectos o funciones de la interpretación: una primera de mero conocimiento, de mera comprensión, lo que se ha llamado interpretación meramente recognocitiva, que es simplemente entender o comprender lo que se trata de interpretar; una segunda denominada función reproductiva o representativa de la interpretación; y por último, la conocida interpretación normativa, esto es, cuando se trata de darle a la interpretación una función de criterios para tomar decisiones o pautas para juzgar conductas, lo cual nos ubica en la denominada interpretación o hermenéutica jurídica.
En la interpretación que se realiza en nuestro campo jurídico, tiene una extraordinaria importancia el tema de qué es lo que se interpreta, es decir: el denominado objeto de la interpretación; así tenemos que, en principio, pareciera que sólo se interpretan las leyes (se incluyen aquí la Constitución y demás textos del ordenamiento jurídico); de esta forma, si observamos la doctrina podemos encontrar que ella, fundamentalmente, centra su atención en el problema de los textos normativos; pero si vemos al derecho desde una óptica más amplia podemos descubrir que también se interpretan los contratos, los testamentos, los hechos, el material probatorio, las conductas, y otras cuestiones de relevancia jurídica. Esto permite afirmar que no solamente se interpretan textos legales, proposiciones jurídicas o enunciados normativos.
Por otra parte, el objeto interpretado juega un papel importante, así no es lo mismo interpretar la Constitución que interpretar un testamento, será muy diferente interpretar un contrato que interpretar un reglamento; todo ello atendiendo al carácter mismo del texto normativo.
De esta forma, el objeto interpretado exige, en cada caso, algunas pautas o reglas diferentes de acuerdo a sus características especiales. Si lo que se está interpretando es un contrato, por ejemplo, el principio de cómo las partes lo entienden y cumplen sus obligaciones tiene vital importancia, porque esa práctica de cómo ellos han venido dándole aplicación tiene en la realidad del contrato especial interés. Pero si lo que se está tratando de interpretar es una norma tributaria, por ejemplo, cómo es que los contribuyentes entienden que debían que hacer las retenciones, el problema de la práctica que ellos tengan es de poca relevancia, ya que los intereses que se protegen son distintos a los predominantes cuando hacemos referencia al contrato.
Cuando se interpretan textos jurídicos, usualmente, ellos son susceptibles de generar diversas soluciones, la elección de una de ellas como propuesta implica el darle al texto el carácter de norma, la cual se aplicará para resolver el caso; en otras palabras, si el texto permite u ofrece varias respuestas y diversas maneras de ser comprendido y varios sentidos que puedan atribuírsele, cada uno de esos sentidos es una norma diferente; de ahí se escoge una para la solución del caso. Dentro de esta interesante visión cabe destacar que las normas no se interpretan, sino que ellas son los resultados de la labor interpretativa.
Como corolario de lo expuesto tenemos: si el texto permite varias interpretaciones, dentro de éste se encuentran contenidas varias normas; esto es, si ofrece dudas y da aparente solución a un problema, pero permite inferir dos o más interpretaciones diferentes, esto significa que dentro de ese texto hay dos o más normas expresadas. Muy vinculado con esta cuestión encontramos un antiguo y conocido aforismo: in claris no fit interpretatio, es decir, lo que está claro no necesita interpretación, cuando la ley es clara no se interpreta o la ley clara se aplica sin interpretar.
Sin embargo, ahora la doctrina sostiene que todo texto requiere ser interpretado; así, una cosa es que el sentido del texto resulte de fácil comprensión y no requiera mayor esfuerzo hermenéutico, y otra es que no se interprete; en este sentido, la interpretación siempre se va a dar; es ella la que nos permitirá determinar que el texto en cuestión es claro. Por ello se debe ser muy cuidadoso en el empleo de tal aforismo, ya que pudiera ser un caso de petición de principio. Esta necesaria precaución en su uso, no le quita su importante efecto persuasivo en la argumentación jurídica.
En este orden de ideas y en cuanto al objeto de la interpretación, tenemos que más allá de interpretar textos, los Jueces debemos interpretar el Derecho, partiendo de una concepción amplia del mismo; así debe comprenderse que el Derecho no es solamente la legislación en general, sino que tiene dos necesarios componentes más: la realidad social a la que la legislación se va a aplicar y los valores que el Derecho pretende realizar. Es la unidad de estos tres componentes la que nos da la mejor idea del Derecho. Entonces el Derecho no se queda sólo en los textos, el Derecho los trasciende y el sentido que se les atribuye viene dado por la comprensión de la realidad a la que el texto se va a aplicar; además, se debe preguntar cuál es la finalidad que se persigue con el texto, es decir, cuáles son los valores que están detrás del texto, lo que sin duda ayuda a hacer la mejor elección de cuál de las interpretaciones posibles es la indicada para la solución del problema jurídico a resolver.
Lo anterior genera la importante cuestión de qué es lo que se debe, necesariamente, tener en cuenta para la labor interpretativa sea completa. En la doctrina hermenéutica clásica se ha sostenido que todo intérprete en la realización de cualquier labor hermenéutica debe tener en cuenta, al menos, cuatro elementos básicos, ellos son: el elemento literal, gramatical o filológico, que es el punto de partida de toda interpretación, se parte de lo que el texto dice, es lo que está recogido en el artículo 4 de nuestro Código Civil; el elemento lógico, racional o razonable; el elemento histórico, en este sentido se comprende que el texto se inserta dentro de una realidad, que tiene unos orígenes y que ha pasado por una evolución, una forma de comprensión, y esa manera de entenderse a lo largo del transcurrir histórico tiene importancia para poder ahora atribuirle un sentido; y por último, el elemento sistemático o de comprensión integral del derecho como sistema de regulación de la vida social.
Se ha afirmado que en toda interpretación se deben tener en consideración los cuatro elementos referidos; expresamente se ha señalado que no son cuatro clases de interpretación entre las cuales puede escogerse según el gusto o el capricho, sino cuatro operaciones distintas cuya reunión es indispensable para interpretar la ley, por más que algunos de estos elementos pueda tener más importancia y hacerse más de notar.
Así se colige, que en la labor interpretativa no podemos quedarnos sólo con el elemento literal, gramatical o filológico.
Por último, debe destacarse que a estos cuatro elementos la doctrina le ha añadido otros que se consideran relevantes, tales como: elemento teleológico, es decir, entender que la ley se dicta para lograr finalidades sociales dentro de la organización estadal; y el elemento sociológico o de la realidad, el cual ayuda a entender el texto a partir de la comprensión de la realidad social, económica, política y cultural donde el texto se va a aplicar.
Siguiendo tales premisas, advierte la Sala que de un análisis al sentido evidente de los términos en que fue redactado el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, conforme lo preceptuado en el artículo 4 del Código Civil, antes transcrito, se desprende que inequívocamente los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos a través de convenios o contratos colectivos antes de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios de 1986, mantienen su vigencia y prevalecen sobre la ley siempre que dichos regímenes sean más beneficiosos para los trabajadores, pues de lo contrario los beneficios establecidos en los contratos o convenios colectivos deben ser equiparados a los de la ley.
Ello en sintonía con los principios contenidos en nuestro Texto Fundamental, pues si bien la Constitución de la República de Venezuela de 1961 consagraba en su artículo 94, el derecho a la seguridad social, es la Constitución de 1999 la que ha instaurado una especial protección a los derechos sociales de los ciudadanos, y a tal fin dirige una serie de mandatos a los Poderes Públicos con el propósito de proteger estos derechos y crear un sistema de seguridad social que tenga por objeto garantizar la salud de las personas y la protección de las mismas en contingencias sociales y laborales.
La Constitución actual es mucho más clara en cuanto al sistema social se refiere, estableciendo en forma novedosa, la garantía y protección a la ancianidad de la población.
En efecto, dispone el artículo 80 eiusdem, lo siguiente:
“El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello.”
Al respecto, la Sala señaló que:
“...Lo anterior evidencia que el constituyente de 1999 previó una protección particular a la vejez y consagró en cabeza del Estado la obligación de asegurar la efectividad de los derechos que a tal efecto se establecen. Igualmente, recogió entre los derechos inherentes a los ancianos el beneficio a la jubilación, con el objeto de proporcionarles un medio de vida digno a los trabajadores durante su vejez o incapacidad, y así garantizarles un ingreso periódico tendiente a cubrir sus gastos de subsistencia. (sic)
En este contexto, el derecho a la jubilación nace de la relación laboral entre el trabajador y el ente público o privado para quien prestó el servicio y se obtiene una vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio en el trabajo, establecidos en las leyes que regulan la materia. Este derecho, si bien se origina en el ámbito de la relación laboral, es considerado como un derecho social enmarcado dentro de la Constitución y desarrollado por las leyes, que puede ser objeto de regulación por parte del Estado, regulación tendiente a garantizar la protección e integridad del individuo que lo ostenta...” (Sentencia Nº 1556 de fecha 15 de octubre de 2003, caso Héctor Augusto Serpa Arcas vs. Fiscal General de la República)
A su vez, el referido artículo 27 establece que “La ampliación futura de esos beneficios deberán ser autorizados por el Ejecutivo Nacional”; es decir, prevé la norma la posibilidad de que a futuro se pudiesen pactar a través de convenios o contratos colectivos regímenes de jubilaciones y pensiones, siempre que en dichos pactos se establezcan previsiones más favorables para los trabajadores que las establecidas en la ley; haciendo la acotación el legislador de que dichos beneficios, en todo caso, para tener validez deben ser aprobados por el Ejecutivo Nacional.
En consecuencia, atendiendo al principio constitucional de progresividad de los derechos laborales contenido en el artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual, de existir dudas acerca de la interpretación de una norma se aplicará el criterio que resulte más favorable al trabajador, a los fines de no desmejorar su situación jurídica, y en atención al sentido evidente de los términos en que fue redactado el artículo 27 que nos ocupa, no existe duda de que la disposición a interpretar permite la ampliación de los beneficios en materia de pensiones y jubilaciones a través de contratos o convenios colectivos, ello en armonía con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Trabajo, la cual en su artículo 396 promueve las relaciones colectivas entre trabajadores y patronos, ello con el fin de la mejor realización de la persona del trabajador y para mayor beneficio del mismo y de su familia, así como para el desarrollo económico y social de la nación.
Del mismo modo, en el artículo 398 eiusdem se establece que las convenciones colectivas del trabajo prevalecerán sobre toda otra norma, contrato o acuerdo, en cuanto beneficien a los trabajadores.
Ahora bien, como se determinó anteriormente en el caso de los contratos o convenios colectivos suscritos en fecha posterior a la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 3.850 Extraordinario de fecha 18 de julio de 1986, y en los que se pacten regímenes de jubilaciones y pensiones, para ser válidos y exigibles deberán contar con la aprobación del Ejecutivo Nacional.
Queda así interpretado por la Sala el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 3.850 Extraordinario de fecha 18 de julio de 1986, reproducido en idénticos términos en el artículo 27 de la de la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.501 de fecha 16 de agosto de 2006. Así se decide.
Finalmente, advierte la Sala que alguno de los interesados en el precedente proceso solicitaron el pronunciamiento de esta instancia acerca de la validez de convenios o contratos colectivos vigentes, a su decir, en el Estado Anzoátegui. Al respecto, se advierte que dicha solicitud no puede ser satisfecha en el presente fallo, toda vez que la labor de la Sala se dirige únicamente a la interpretación de la norma, estándole vedado abarcar cualquier otro aspecto. Así se establece.
XII
DECISIÓN
Con base en las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara interpretado en los términos expuestos en el Capítulo precedente, el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 3.850 Extraordinario de fecha 18 de julio de 1986, reproducido en idénticos términos en el artículo 27 de la de la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.501 de fecha 16 de agosto de 2006.
Se ordena la publicación del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, quedando intitulado en el sumario como “Sentencia de la Sala Político-Administrativa mediante la cual se interpreta el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.501 de fecha 16 de agosto de 2006”.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de mayo del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
La Presidenta
EVELYN MARRERO ORTÍZ
La Vicepresidenta
YOLANDA JAIMES GUERRERO
Los Magistrados,
LEVIS IGNACIO ZERPA
Ponente
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
MIRIAM BECERRA TORRES
Magistrada Suplente
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
En veintisiete (27) de mayo del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00736.
La Secretaria,
SOFÍA YAMILE GUZMÁN
